La subdivisión de terrenos rurales para construir viviendas ha generado varias interpretaciones legales. Es por esto que la Dirección de Desarrollo Urbano del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, emitió la Circular DDU Nro. 455 en enero de este año, que especifica cómo se debe aplicar el artículo 55 de la LGUC, para obtener permisos de edificación.
La principal controversia se generó a partir de un fallo de la Corte Suprema, emitido en octubre pasado, que declaró “en situación irregular” a 13 permisos de edificación otorgados por la Municipalidad de Panguipulli, que fueron solicitados por una sociedad inmobiliaria para construir viviendas en lotes de suelo rural.
Este dictamen impone a los propietarios de predios rústicos subdivididos y aprobados por el SAG, la obligación de contar con informes favorables tanto del SAG como de la Seremi de Vivienda y Urbanismo respectiva, para que la DOM con dicha autorización, proceda a otorgar el permiso de edificación para usos habitacionales.
Según la Circular, para el caso excepcional de la construcción para la “vivienda del propietario del inmueble y sus trabajadores…”, no se requerirá de los informes favorables, ni las autorizaciones previas, y tampoco serán exigibles las obligaciones del inciso primero del artículo 2.2.4. Bis de la OGUC, atendiendo que dicho artículo hace referencia a “Proyectos” aprobados en el área rural conforme al artículo 55 de la LGUC”.
En base a lo indicado, podemos sacar algunas conclusiones que queremos destacar:
1.- Para subdividir un terreno rural, importa su ubicación, que determina la superficie predial mínima que deben tener los lotes resultantes.
2.- En cuanto al Fallo de la Corte Suprema causa rol 62.948-2020, se impone el cumplimiento de más requisitos que los establecidos en el artículo 55 de la LGUC, lo que podría generar una carga adicional a los propietarios de los terrenos subdivididos, pues los terceros adquirentes podrían solicitar como condición que el lote que adquieran cuente con las autorizaciones pertinentes para poder construir una vivienda, generando costos adicionales, y retrasos en las ventas, o en las obras.
3.- Finalmente, para construir fuera de los límites urbanos, es importante no caer en el concepto de “Proyecto” que define la OGUC (“conjunto de antecedentes de una obra que incluye planos, memorias, especificaciones técnicas y, si correspondiere, a presupuestos”), pues pese a lo indicado por la Circular DDU 455, es este concepto el que marcaría la diferencia a la hora de determinar las exigencias legales que se deben seguir.
Informe sobre subdivisiones y construcciones en terrenos rurales
I. SUBDIVISIONES PREDIALES EN TERRENOS RURALES
Las subdivisiones prediales en terrenos rurales se encuentran reguladas en el Decreto Ley Nro. 3.516 de 1980 que establece normas sobre división de predios rústicos, y los artículos 55 de la Ley General de Urbanismos y Construcciones (LGUC) de 1975, y 2.1.19 de la Ordenanza General de dicha ley (OGUC).
El Decreto Ley 3.516 establece en su artículo primero que “los predios rústicos, esto es, los inmuebles de aptitud agrícola, ganadera y forestal ubicados fuera de los límites urbanos o fuera de los límites de los planes reguladores intercomunales de Santiago y Valparaíso y del plan regulador metropolitano de Concepción, podrán ser libremente divididos por sus propietarios siempre que los lotes resultantes tengan una superficie no inferior a 0,5 hectáreas físicas”. De esta manera, las solicitudes para subdivisión de predios de 5.000 m2 como mínimo, deben ser presentadas ante el Servicio Agrícola y Ganadero (SAG), sin necesidad de autorización previa de la SEREMI MINVU respectiva, el que verifica que se cumpla con la superficie predial mínima y que cada uno de los lotes resultantes quede conectado a un bien nacional de uso público, lo que puede realizarse a través de una servidumbre de tránsito. Esto último está contemplado en el artículo 46 de la ley 18.755, el cual fue incorporado por la ley 19.283 de fecha 5 de enero de 1994.
Por otra parte el artículo 55 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones y el artículo 2.1.19 de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones contemplan normas sobre construcción en terrenos rurales. La regla general es la contemplada en el inciso primero del referido artículo 55 que dispone que “fuera de los límites urbanos establecidos en los Planes Reguladores no será permitido abrir calles, subdividir para formar poblaciones, ni levantar construcciones (…)”, y a continuación establece ciertas excepciones a dicha regla general, esto es: las construcciones “que fueren necesarias para la explotación agrícola del inmueble, o para las viviendas del propietario del mismo y sus trabajadores, o de aquellos conjuntos habitacionales de viviendas sociales o de viviendas de hasta 1.000 unidades de fomento, que cuenten con los requisitos para obtener el subsidio del Estado”. Por otra parte, el inciso tercero contempla como excepción las construcciones industriales, de infraestructura, de equipamiento, turismo y conjunto de viviendas sociales. En el primer caso, conforme a lo establecido en la misma norma, en el procedimiento para solicitar, por ejemplo, la construcción de la vivienda del propietario del predio, solamente se debe presentar la solicitud de permiso de edificación respectiva en la Dirección de Obras Municipales que corresponda. Esta última, al igual que en toda construcción urbana, deberá solamente verificar que se cumple con la normativa urbanística para poder otorgar dicho permiso. En cambio, para las excepciones contempladas en el inciso tercero y cuarto del referido artículo 55 de la LGUC, se debe seguir un procedimiento especial, que requiere de la intervención de los informes favorables del SAG y de la SEREMI MINNVU. Esto último es lo que vino a explicar en forma clara y diferenciada la circular DDU 445 de fecha 18 de enero de 2021, a la que nos referiremos más adelante cuando tratemos las construcciones en predios rurales.
Ahora bien, si un terreno se encuentra ubicado dentro del Plan Regulador Intercomunal de Valparaíso o Santiago o dentro plan regulador metropolitano de Concepción, serán estos los que definan la superficie predial mínima de los terrenos contemplado en dicho instrumento de planificación territorial. Ello, pues según lo establecido en el artículo 1° del DL 3.516 de 1980, “los predios rústicos, esto es, los inmuebles de aptitud agrícola, ganadera y forestal ubicados fuera de los límites urbanos o fuera de los límites de los planes reguladores intercomunales de Santiago y Valparaíso y del plan regulador metropolitano de Concepción, podrán ser divididos libremente por sus propietarios siempre que los lotes resultantes tengan una superficie no inferior a 0,5 hectáreas físicas.”, por lo que esta última normativa se le aplicaría únicamente si el inmueble se encontrara fuera de los límites de los mencionados Instrumentos de Planificación Territorial.
II. CONSTRUCCIÓN EN PREDIOS RURALES
Como ya se indicó precedentemente, la regla general en predios rústicos o rurales es que “fuera de los límites urbanos establecidos en los Planes Reguladores no será permitido abrir calles, subdividir para formar poblaciones, ni levantar construcciones (…)”, al tenor del artículo 55 de la LGUC, la que en su mismo texto, contempla ciertas excepciones a esta regla, como cuando señala que se podrán levantar las construcciones “que fueren necesarias para la explotación agrícola del inmueble, o para las viviendas del propietario del mismo y sus trabajadores, o de aquellos conjuntos habitacionales de viviendas sociales o de viviendas de hasta 1.000 unidades de fomento, que cuenten con los requisitos para obtener el subsidio del Estado”. Esta última excepción parece ser la que se aplicaría en términos generales a las subdivisiones que normalmente se ejecutan en predios rurales, y conforme a los Certificados de Informaciones Previas que se emiten, insistimos, en forma general, en estos terrenos se permitiría el uso agrícola, forestal y ganadero, y la construcción de la vivienda del propietario, de los trabajadores permanentes y de las instalaciones complementarias a la actividad agrícola.
Si bien las normas parecen claras al respecto, es importante tener en cuenta lo que han dispuesto últimamente nuestros tribunales superiores de justicia, al amparo de la emisión de permisos de edificación en proyectos de loteos rurales.
- Fallo de la Corte Suprema, causa Rol 62.948-2020.
El 5 de octubre de 2020, la Excelentísima Corte Suprema dictó un fallo causa Rol 62.948-2020 en virtud del cual confirmó la Sentencia dictada por la Corte de Apelaciones de Valdivia que rechazó la acción de Protección interpuesta por la sociedad Inversiones Panguipulli SpA en contra del Contralor Regional de Los Ríos por el dictamen Nro. 203, emitido por este último con fecha 15 de enero de 2020. Dicho dictamen declaró que 13 permisos de edificación otorgados por la Ilustre Municipalidad de Panguipulli a la sociedad recurrente para construir viviendas en suelo rural, se encontrarían en situación irregular.Ello, pues según la Contraloría de Los Ríos en el citado dictamen Nro. 203, no consta que previo a la concesión de los mencionados permisos de edificación, la Dirección de Obras de la I. Municipalidad de Panguipulli (DOM de Panguipulli) haya dado cumplimiento al procedimiento establecido en el artículo 55 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC) en cuanto a exigir que se presenten los informes favorables otorgados por las reparticiones públicas correspondientes para el respectivo cambio de uso de suelo, teniendo presente que los lotes en cuestión, como afirma el propio municipio, se encontraban relacionados con el “Proyecto” habitacional denominado “Bahía Panguipulli”, permitiendo además, con su actuar, la infracción del decreto ley Nro. 3.516 de 1980 que prohíbe la destinación de predios rústicos a fines urbanos o habitacionales. Cabe señalar que el proyecto inmobiliario Bahía Panguipulli contempla un total de 228 lotes provenientes de la subdivisión del Lote 1 Fusionado, ubicado en la zona rural de Panguipulli.Para sustentar lo anterior, la Contraloría Regional de Los Ríos fundó su decisión en lo establecido en el decreto ley 3.516 de 1980, en el artículo 55 de la LGUC, en el artículo 2.1.19 de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC) y en el artículo 46 de la Ley 18.755, entre otras normas y jurisprudencia administrativa. En forma expresa concluye que entre todas estas normas debe primar el principio de coordinación que deben observar los órganos de la Administración del Estado según la Ley de Bases Generales de la Administración del Estado.Lo relevante de este dictamen, cuya impugnación no prosperó ante los tribunales superiores de justicia, es que impone a los propietarios de predios rústicos provenientes de una subdivisión predial aprobada por el SAG, la obligación de contar con informes favorables tanto del SAG como de la Seremi de Vivienda y Urbanismo respectiva, para que la DOM que corresponda autorice el cambio de uso de suelo, y solamente con dicha autorización, se proceda a otorgar el permiso de edificación para construir con fines distintos al agrícola, en el caso en comento, para usos habitacionales.Pareciera ser que la Contraloría Regional de Los Ríos, a través del citado dictamen, impone el cumplimiento de más requisitos que los establecidos por la ley, toda vez que el inciso primero del artículo 55 de la LGUC establece entre sus excepciones la posibilidad de construir sin autorizaciones especiales “… las viviendas del propietario del mismo (lote rural) y sus trabajadores…”.Así, de ser acogido este criterio en forma general, podría generar una carga adicional a los propietarios de los terrenos objeto de la subdivisión predial, toda vez que al querer venderlos a terceros, los compradores podrían solicitar como condición que el terreno que adquieran cuente con la respectiva autorización de cambio de uso de suelo para poder construir una vivienda. Esto último implica costos adicionales, y especialmente, puede generar retrasos en las ventas, o en las obras.Con posterioridad al comentado fallo, y con motivo de diversas consultas que surgieron a raíz del mismo, es que la Dirección de Desarrollo Urbano del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, a través de la Circular DDU Nro. 455, emitió un pronunciamiento sobre esta materia que comentaremos a continuación. - DDU 455, de 18 de enero de 2021
La Circular DDU 455 fue emitida con fecha 18 de enero de 2021 y vino a recapitular los múltiples pronunciamientos de la Dirección de Desarrollo Urbano en torno a la aplicación de artículo 55 de la LGUC y el artículo 2.1.19 de la OGUC, entre otras disposiciones sobre la materia. Ello en consideración a las diversas consultas recibidas por dicha División a propósito de algunos pronunciamientos emitidos por la Contraloría Regional de Los Ríos y las sentencias pronunciadas por la Corte de Apelaciones de Valdivia y la Excma. Corte Suprema, a lo que nos referimos en el apartado anterior.Lo interesante de esta DDU en comento, es que especifica y detalla en qué casos se deben aplicar los procedimientos contemplados en el artículo 55 de la LGUC, para obtener permisos de edificación, permitiendo distinguir en qué casos se requiere de los informes favorables emitidos por la autoridad competente, esto es: Secretarías Regionales Ministeriales de Vivienda y Urbanismo, y/o la de Agricultura, Servicio Agrícola y Ganadero, y la Dirección de Obras Municipales respectiva. Así, y tal como sostiene el mismo artículo 55 de la LGUC, la Dirección de Obras Municipales respectiva, podrá otorgar, excepcionalmente, permisos de edificación respecto de obras emplazadas en área rural, de acuerdo a lo señalado en el inciso primero de dicha norma, y conforme se especifica en un cuadro explicativo que elaboró la Dirección de Desarrollo Urbano a través de la Circular DDU 455. En dicho cuadro, se dispone y aclara, que para el caso excepcional de permitir la construcción para la “vivienda del propietario del inmueble y sus trabajadores…”, no se requerirá de los informes favorables, ni las autorizaciones previas de los servicios mencionados en los incisos tercero y cuarto del artículo 55 de la LGUC, y tampoco serán exigibles las obligaciones del inciso primero del artículo 2.2.4. Bis de la OGUC, atendiendo que dicho artículo hace referencia a “Proyectos” aprobados en el área rural conforme al artículo 55 de la LGUC”, y que las solicitudes de permiso de edificación, se tramita conforme a las reglas generales. Lo que se debe tener presente entonces, es el concepto de “Proyecto”, que como lo define la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones corresponde al “conjunto de antecedentes de una obra que incluye planos, memorias, especificaciones técnicas y, si correspondiere, a presupuestos”. No parece este último tan específico, pero pareciera ser del caso que los propietarios de terrenos que los subdividen, deben procurar transferirlos antes o sin considerarlos como un “Proyecto”, pues en tal caso, sería importante considerar que pese a lo indicado por la comentada Circular DDU 455, es este concepto el que marcaría la diferencia a la hora de determinar las exigencias legales que se deben seguir, esto es, si se debe o no contar con los informes favorables antes mencionados.
III. CONCLUSIONES
Atendido todo lo expuesto, nos parece que las conclusiones más relevantes son las siguientes:
1.- Que al momento de decidir subdividir un terreno ubicado en zona rural, es importante tener en cuenta su ubicación precisa, pues al tenor del artículo primero del Decreto Ley 3.516, ello es relevante a la hora de determinar la superficie predial mínima que deben tener los lotes resultantes.
2.- Para abrir calles, subdividir para formar poblaciones, o levantar construcciones fuera de los límites urbanos, es de vital importancia tener en cuenta lo indicado en forma expresa en el artículo 55 de la LGUC, tanto su regla general como sus excepciones, y en el caso de tratarse de construcciones destinadas a vivienda, se debe tener precaución en no caer en el concepto de “Proyecto” que define la OGUC (“conjunto de antecedentes de una obra que incluye planos, memorias, especificaciones técnicas y, si correspondiere, a presupuestos”), pues en tal caso, sería importante considerar que pese a lo indicado por la comentada Circular DDU 455, es este concepto el que marcaría la diferencia a la hora de determinar las exigencias legales que se deben seguir, esto es, si se debe o no contar con los informes favorables de la autoridad compete, ya mencionados y contemplados en el artículo 55 de la LGUC.
3.- Es importante tener en cuenta que dentro de las excepciones que contempla el artículo 55 de la LGUC se encuentran aquellos conjuntos habitacionales de viviendas sociales o de viviendas de hasta 1.000 unidades de fomento, que cuenten con los requisitos para obtener el subsidio del Estado. Ello, pues facilita la construcción de este tipo de proyectos, sin la necesidad de cumplir con tantas exigencias de informes favorables de la autoridad competente, como se indicó anteriormente.
4.- En cuanto al comentado Fallo de la Corte Suprema causa rol 62.948-2020, que recoge lo que indica la Contraloría Regional de Los Ríos en su dictamen Nro. 203 de fecha 15 de enero de 2020, se impone el cumplimiento de más requisitos que los establecidos en el artículo 55 de la LGUC, y así, de ser acogido este criterio en forma general, podría generar una carga adicional a los propietarios de los terrenos objeto de la subdivisión predial, toda vez que al querer venderlos a terceros, los compradores podrían solicitar como condición que el terreno que adquieran cuente con la respectiva autorización de cambio de uso de suelo para poder construir una vivienda. Esto último implica costos adicionales, y especialmente, puede generar retrasos en las ventas, o en las obras.
Paulina Ramos
Abogada área Inmobiliaria
