Es habitual que como sociedad nos organicemos. No importa si son antiguas o de las más modernas, ya desde tiempos inmemoriales sabemos, pues parece que lo llevamos incorporados en nuestro ADN, que existe un orden de subordinación en las estructuras sociales, partiendo por su núcleo fundamental: la familia. Lo mismo ocurre con las normas. De esta manera, la jerarquía normativa “es un principio que impone la subordinación de las normas de grado inferior a las de rango superior” (Rae. Jerarquía normativa). Esto es en términos simples, aunque al momento de su aplicación, de simple, no tiene nada.
Basta con revisar la jurisprudencia para comprender que la aplicación de normas es más compleja que lo dispuesto por el mismo ordenamiento jurídico y que los diferentes responsables de aplicarlas se ven a veces tomando decisiones contradictorias. Un ejemplo es el reciente fallo del 22° Juzgado Civil de Santiago en una sentencia que declaró la nulidad de derecho público de un dictamen emitido por la Contraloría General de la República (CGR). Lo controvertido del referido dictamen es que éste invalidó y dejó sin efecto un Oficio de la SEREMI MINVU de la Región Metropolitana, pues este último favorecía la edificación en las denomiandas Áreas de Preservación Ecológica (APE), contempladas en el Plan Regulador Metropolitano de Santiago (PRMS).
El fallo es extenso, pero queremos detenernos en un tema que nos parece medular: la aplicación de normas en relación a su jerarquía normativa, de tal manera de respetar el marco establecido por aquellas que tienen superioridad jerárquica en relación a otras. El Dictamen N°E281581/2022 de la CGR concluye que la norma establecida en el Instrumento de Planificación Territorial prevalece por sobre la norma establecida en el artículo 55 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC), pues a su entender, el PRMS tendría sustento en la misma LGUC en su artículo 34, al entregarle al planificador facultades legales y reglamentarias. En este caso en particular, señala que con dichas Áreas de Preservación, el planificador tuvo la intención de restringir la actividad humana para asegurar la permanencia de valores naturales y contribuir al equilibrio y calidad del medio ambiente.
Esto último suena bien pues, ¿por qué podríamos desconocer que la protección del medio ambiente debiera ser al menos, el principio aplicable tanto en lo urbano como en lo rural? No cabe duda de ello. Sin embargo, y por la función social que también tiene el ordenamiento jurídico, no podemos desconocer que la existencia de un orden jerárquico protege el principio de certeza jurídica que busca mantener la paz dentro de la función social del ordenamiento jurídico. En ese sentido, e interpretando de manera expresa lo establecido en el artículo 2.1.1. de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones, el 22° Juzgado Civil de Santiago señaló de manera categórica que la LGUC y la misma OGUC prevalecen por sobre cualquier disposición contenida en los instrumentos de planificación territorial. Incluso, hablando de la concordancia que debe existir entre las normas, el tribunal fue enfático en resaltar la función social que cumple la excepción del inciso segundo del artículo 55 de la LGUC, que pretende entre otras cosas, solucionar el déficit habitacional y la proliferación de asentamientos irregulares.
Es clave en este punto lo indicado por la Sentencia en su considerando 31°, donde una vez más, señala la importancia de la jerarquía normativa y la seguridad jurídica que otorga su certeza. El legislador opta por consagrar una excepción de estas características en un cuerpo legal y no en una disposición reglamentaria. Así concluye, que el artículo 55 no sólo establece una excepción urbanística, sino que opera como un mecanismo concreto para compatibilizar la planificación territorial con la necesidad urgente de generar soluciones habitacionales accesibles.
Es de esperar que el citado fallo sea discutido en los tribunales superiores de justicia y que sean finalmente éstos quienes resuelvan en uno u otro sentido, cumpliéndose una vez más el principio de la jerarquía, pero llevado al ámbito judicial. Es de esperar también que sean estos mismos tribunales superiores quienes puedan establecer un precedente suficiente que resuelva la constante interrogante que se nos viene a la mente cada vez que nos encontramos con la aplicación contradictoria de normas del ordenamiento jurídico, pues pese a saber cuáles prevalecen desde la Constitución Política de la República hacia abajo, nos seguimos preguntando: ¿Quién manda a quién?
